金沙4166官网登录美军新一轮指挥体制改革大幕将启 部分司令降级

2019-10-22 作者:外国军情   |   浏览(93)

  [知远导读]《联合作战:见解与最佳实践》是美军联合参谋部联合部队发展局(J7)可部署训练处撰写的论文。该论文持续更新,目前为第五版。可部署训练处的主要任务是针对联合作战及其中的关键职能领域开展研究,重点包括经验教训、条令理论、教育训练和未来联合部队发展等。该处与美军各作战司令部和联合特遣部队的指挥官及其参谋人员保持稳定的交流,了解其计划、准备和实施作战的各方面情况,并进行搜集、整理和对比,进而提炼出执行层面的“见解”和“最佳实践”两部分重点内容,并撰写成论文发放作战、训练、经验研究、条令拟制和联合开发等领域,作为重要的参考借鉴。本章节选自论文第七部分——战区作战司令部指挥控制编制方案,论文全篇约34000字,进一步了解请登录知远官网

10月,美国《2017财年国防授权法案》进入关键质询期。除划拨约6000亿美元的国防费,该法案还用大量篇幅,阐述了美军联合作战指挥体制改革的方向—— 美军新一轮指挥体制改革大幕将启 ■陈航辉 10月,以改革为主基调的美国《2017财年国防授权法案》进入关键质询期。最近一段时间,美军高层同战略与国际研究中心等知名智库互动频繁,积极为新一轮国防改革造势。作为此轮国防改革的“重头戏”,美军联合作战指挥体制改革的力度超出预期,是美军改革派突破《戈德华特-尼科尔斯法》的一次大胆尝试,因此格外引人注目。 从美军高层的国会证词以及参众两院通过的法案看,此次联合作战指挥体制改革的重点是解决顶层指挥机构缺乏统筹、决策迟缓、效率低下等突出问题,从而强化美军在大国竞争时代的危机应对和打赢能力。

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  高层领导负责快速应对动态地缘政治格局下的地区威胁和跨地区威胁,在这种地缘政治格局下,问题在不断发展变化,任务伙伴的利益、作用和方法也在不断发展变化。在这种资源有限并且复杂的形势下,指挥官和参谋人员必须预测和确定有效且可持续的指挥控制(C2)架构,这一架构应成为联合部队实施任务的助力,能够利用其他任务伙伴,同时针对任务需求保持灵敏性和适应力。

金沙4166官网登录,强化参联会职权,提升战略整合能力 美军现行作战指挥体制以1986年通过的《戈德华特-尼科尔斯法》为蓝本,主要吸取了美军在越南战争、“沙漠一号”行动、“暴怒行动”中的失败教训,最大特点是建立了战区主导型军事指挥链。该体制赋予美军战区司令对战区内所有部队的指挥控制权,实现了“战区一体化作战”,因此能有效应对与地区性中小国家的军事冲突,1990年的海湾战争及其后的几场局部战争都是生动的例证。 近年来,随着地区性大国的崛起、制导武器的扩散以及国际恐怖主义的蔓延,美国所处的安全环境发生深刻变化,安全挑战呈现出跨地区、跨领域、跨职能的特征,远远超出了单个战区或职能司令部的应对能力。安全挑战的多维性与视野相对狭窄的美军战区主导型指挥架构格格不入,倒逼美军重新审视30年基本未变的作战指挥体制。正如美军参联会主席邓福德所说:“我们的指挥控制体制实际上并不适应现代战争的特点,我们需要进行一些重要的改革”。 此外,在安全挑战复杂多元且外溢效应明显的今天,美国往往需要同时应对多个地区的危机态势,客观上需要在战略层次上强化统筹协调,使呈全球部署态势的美军联合部队之间能够迅速形成跨领域、跨层级、跨地区合力,以打赢“全球一体化作战”。 这次改革,美军希望通过强化参联会特别是参联会主席的职权,提升战略层次的需求整合和统筹协调能力。在美军现行指挥链中,总统和国防部长只负责决策“打不打”“何时打”,至于“如何打”则主要由战区司令决定。作为总统和国防部长的首席军事顾问,参联会主席没有作战指挥权,主要负责拟制军队建设长远规划、开发联合条令、制定联合教育训练政策等。 此次扩权,将赋予参联会主席三大权力。一是对美军全球防务态势的知情权。二是对美军当前军事行动的建议权,这意味着今后各战区不仅需要向参联会汇报情况,其作战计划也将接受参联会的审查,听取参联会主席的意见。三是对美军全球作战资源的日常调配权,在这一点上美国国防部和国会已基本达成共识。虽然仍不在指挥链中,但扩权后的参联会尤其是参联会主席将成为影响美军指挥链的“隐形之手”。 为增强参联会主席的独立性及其建议的客观性,美国国会还要求将参联会主席的法定任期从2年延长至4年。因为在2年任期制下,为谋求连任,参联会主席需要寻求总统和国防部长的支持,其独立性容易受到影响。之所以看重参联会主席的独立性,有着很深的历史原因。上世纪80年代初,在国会酝酿《戈德华特-尼科尔斯法》过程中,时任防长凯斯帕·温伯格对新法案明确表示反对,美国海军甚至成了一个专门抵制新法案的“作战室”,而时任参联会主席大卫·琼斯却勇敢地表示支持改革,对新法案的出台发挥了积极作用。 精简顶层机构,提高指挥决策效率 过去几年,美军对现役部队进行了大幅压缩,但是包括美国国防部长办公厅、联合参谋部、战区司令部参谋机构在内的顶层指挥机构却在逆势膨胀。据统计,美国国防部长办公厅的运行编制超过5000人,联合参谋部接近4000人,9大作战司令部超过3.8万人,这显然与《戈德华特-尼科尔斯法》试图建立精干型联合作战指挥机构的初衷背道而驰。 机构臃肿的最大弊端是层层把关,决策缓慢,导致美军对新兴威胁反应迟缓。如近两年异军突起的“伊斯兰国”组织,兰德公司早就向奥巴马政府发出预警,但美国军方却迟迟拿不出对策。2014年8月发起“内在决心”打击行动后,美军高层未能根据“伊斯兰国”的新特点提供有效的战略指导,中央战区只得沿用对付“基地”组织的老套路开展打击行动,作战效果犹如隔靴搔痒。此外,从叙利亚内战到乌克兰危机,美军领导层的反应速度明显慢于俄军,美国国防部因此饱受诟病。 领导指挥机构臃肿还挤占了有限的国防资源,导致美军无法将钱花在“刀刃”上。就平价购买力而言,美军当前的国防预算与1986年通过《戈德华特-尼科尔斯法》时基本持平,但军队规模却只有当时的三分之二。据统计,美国国防部长办公厅、联合参谋部、战区司令部和国防部各直属局的运行编制达24万人,每年耗费预算1130亿,接近整个国防预算的20%。巨大的行政消耗挤占了宝贵的国防资源,严重削弱了美军的战斗力生成能力。 美国国防部和国会计划从两方面为顶层指挥机构“抽脂消肿”。 一方面,按照职能整合的思路合并同类项。据美军内部调查报告显示,职能重叠是导致顶层指挥机构臃肿的主因。如国防部负责政策的副部长主抓国家安全和国防政策制定,但联合参谋部、战区司令部以及各军种部均设有战略规划和政策部门。为此,美军将对联合参谋部、战区司令部、战区军种组成部队司令部的情报、后勤和计划等部门进行整合,大幅裁减重叠岗位,减少因层级过多产生的内耗。从目前情况看,美军不会合并北方和南方司令部或者欧洲和非洲司令部,6大战区司令部的格局不会改变。 另一方面,减少将官数量,严格限定编制规模。当前,美国国防部正努力将管理层的规模压缩25%,美国参议院要求国防部以同样的比例削减将官数量,尤其是把上将名额从41人减少到27人。奥巴马执政以来,美国国家安全委员会人数猛增至400多人,导致国安会对美国军方的“微观管理”现象较为严重。为此,美国参众两院计划将国安会的编制限定在150人以内,从而赋予军事领导层更多的自主权。 理顺指挥关系,增强协同效果 美军声称,当前美国面临的安全挑战是4个国家和恐怖主义1个非国家行为体,上述安全挑战中的任何一个都需要多个作战司令部密切配合,合力应对。 以打击“伊斯兰国”的“内在决心”行动为例,目前共有包括中央司令部、欧洲司令部、非洲司令部在内的3个战区司令部和特种作战司令部、战略司令部在内的2个职能司令部参与其中。如此众多的司令部联合行动,势必带来“谁主导、谁指挥、谁支援”的问题。 另一方面,近年来随着美军加快推进网空领域新型作战力量建设,网络战部队逐步从幕后走到台前,并已开始参与美军一线作战行动,成为美军联合部队的重要组成部分。在此背景下,厘清网络战部队的指挥关系、强化其与其他作战力量的协同效果,以便充分发挥这一战略性力量的作战效能,日益受到美军关注。 为了理顺指挥关系,美军拟在三个方面采取动作。 其一,设立“作战司令委员会”,为顶层协调搭建平台。美国参议院主张设立一个“作战司令委员会”,成员包括9大作战司令部司令以及国防部长、参联会主席和副主席等,作用是为讨论全球重大危机和挑战提供平台,协调各作战司令部之间的行动。考虑到美军内外缺乏让参联会主席进入指挥链的民意基础,设立“作战司令委员会”的可能性较大。 其二,升格网络司令部,强化网络空间作战与其他领域作战的协同。根据“全球一体化作战”构想,网络空间这一新兴作战领域不仅是未来战争的起点,也是决定战争胜负的关键点。目前,美国军方与国会已达成共识,将网络司令部由原先战略司令部下属的二级司令部升格为独立的职能司令部。事实上,卡特、邓福德等美军领导人在公开讲话中已经把网络司令部与战略司令部摆在并列位置。升格后,网络战力量与其他联合作战力量的协同将更加顺畅,便于发挥其“力量倍增器”作用。 其三,降低部分领导岗位级别,强化核心领导的权威。目前,美军作战司令部下属军种组成部队司令部司令的级别是四星上将,与作战司令部司令的级别相同。这样的等级安排既不利于作战司令部司令行驶指挥权,同时也阻碍了重要信息的通报和流转。为此,美国众议院通过的法案规定将部分军种组成部队司令部司令的级别降为三星中将,同时部分国防部直属局也存在降级的可能。 需要指出的是,作为30年来力度最大的一次改革,美军此次联合作战指挥体制改革存在一定阻力,包括参联会主席是否应进入指挥链在内的部分议题引起了较大争议。此外,与上世纪80年代初美军先后遭遇两次重大战场失利的背景不同,美军在近几场大规模作战中的表现可圈可点,因此存在改革动力不足问题。然而,随着美军备战重点转向大国竞争时代的高端战争,美国军方、国会和学界已经对改革的必要性和紧迫性达成共识。一旦改革设想付诸实践,必将深刻影响未来10年美军联合作战的组织实施。

  下图所示为作战司令部级的若干指挥控制编制方案和样例。指挥控制以及确定最适宜的方案仍然属于“指挥官的业务”。

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  先期工作

  先期投入时间预测并确定可行且可持续的指挥控制方案。考虑各种方案及其优缺点;不要轻率地选择某一个方案。对指挥控制进行设计以尽量减少后续对编制结构的不必要更改,这些更改可能干扰既定的指挥控制安排。但是,在必要时可以改变指挥控制。以尽量小的改动对指挥控制进行调整,有利于更加全面地集中于敌情、问题和任务。参谋机构能够发挥作用;在计划和评估中尽早考虑指挥控制问题。

  在确定适当的编制方案和指挥机关时,采用6个证明有效的因素——效能、响应能力、战备、灵敏、简明和效率。

  考虑某个方案是否及如何对作战形成助力;通过该方案应能够预测并支援下属的需求,集成部队的能力和行动,并且为作战司令与国家决策者进行互动和集中于更为广阔的责任区提供决策空间,从而该方案能够为取得胜利设定条件。

  时刻考虑更大的团队,以及有效的指挥关系(包括支援指挥关系)如何在保证受支援指挥机关时发挥出自己的能力。

  规定各指挥机关相对其上级指挥机关、友邻指挥机关和下属的任务和职权。与有关美国大使馆(USEMB)、战区作战司令部所辖其他单位(例如战区特种作战司令部、军种和职能编制)和其他支援单位(例如网络司令部和各战斗支援局)明确其任务和职权。

  抵制组建大型指挥机关的倾向;大型指挥机关难以维持。认识到作战司令部可以发挥作用,通过尽可能减少报告要求、作战节律事件和信息申请(RFI)而为下属减轻不必要的负担。指挥机关如果人员过多,往往会因规模太大而妨碍共享理解和目标,缺乏采取行动的意愿,难以开展交流和委托职权,并且会为了做到完美而形成庞大甚至繁杂的参谋业务流程。要防止这一倾向;集中于输出并乐于采取行动,并且利用向其他能力获取支援而不是建设大型的指挥机关。

  挑战

  理解:危机发生时,战区作战司令部面临的挑战在于对态势进行评判、与动态的政治决策和政策决定进行交流、为国家领导层提供一系列军事方案(提出所认为的“最佳军事建议”)以及与下属共享自己的理解、问题设想和作战方法(设计的所有重要内容)。理解态势包括理解敌方,以及理解众多利益相关方、观点、作用、利益和相互关系(见下图)。理解还具有时间方面的内容:随着危机的持续,我们对问题或需求的理解不断加深,相应地,我们对可行指挥控制方案的认识也在发生变化。

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  战略指导和互动:高层领导告诉我们,美国总统、国家安全委员会(NSC)、国防部长、参谋长联席会议主席和联合参谋部(JS)在现实行动中发出战略需求信号的密集程度会占用战区作战司令部相当大一部分可用带宽。在建设指挥控制结构时应认识到这一点,并且放权给下属司令部实施战役级受领任务,这样作战司令和参谋机构就能够拥有决策空间,用于与国家领导层沟通,交流领导层的目标和可行方案的执行情况。 

  确定方案:战区作战司令部面临的挑战在于,预测并确定一个能够完成具体任务的可行指挥控制组织结构,同时保持计划和实施全责任区内其他现行和新兴任务的灵敏性。效能、响应能力、灵敏性和简明都是重要的因素。战区作战司令部在战区战役和应急计划工作讨论会上尝试确定并建立可能的指挥控制组织结构时,还必须确定(或核实)期望在危机行动期间采用的方案。他们必须明确规定指挥机关的作用、职权和责任。还必须确定何时及如何向下属指挥官委托职权,指导具体的指挥关系,评估风险,并排列责任区内各项工作和支援的优先顺序。而且,他们还必须在设计和计划工作中做出关键决策,包括确定作战方法、所需部队和作战地域。此外,他们还应调整其指挥机关的编组和过程(例如作战节律)。

  保持战区-战略重点:危机在初期阶段会将战区作战司令部的很大部分精力从其更全面的责任区职责中吸引过来。作战司令部指挥机关及其组成部队应能够适应这种在初期集中于危机而同时仍然注意继续实施全责任区任务集的情况。任何指挥控制编制方案都必须做到在初期自然而然地集中于当前危机而同时能够在长期根据情况恢复到稳定状态下的全责任区行动。

  见解

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